Beroepschrift tegen besluit IenM inzake nachtvluchten

Op 25 november 2016 tekende de Verening BTV RotterdamAirport bij de rechtbank bezwaar aan tegen het besluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (IenM), namens deze de Inspecteur Leefomgeving en Transport (ILT)

De essentie van het bezwaar is terug te brengen dat de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat op 24 april 2009 naar de toenmalige gedeputeerde van de PZH, schreef dat de minister ‘een kader zal hanteren om de omgeving voldoende zekerheid te bieden dat er inzicht en toezicht is op het aantal nachtvluchten’. De minister achtte het ‘van belang om richting de omgeving duidelijk te maken wat het aantal nachtbewegingen is’. 849 nachtbewegingen zou het uitgangspunt daarvoor zijn.

Dit getal is herhaaldelijk in formele stukken gebruikt, echter bleek dat in werkelijkheid er veel meer nachtvluchten werden uitgevoerd. Hier heeft de BTV bij het ILT bezwaar tegen aangetekend die werd afgewezen. 
Middels dit beroepsschrift wordt de afwijzing bestreden.

Lees hieronder de volledige tekst, of open hier de PDF.

Beroepschrift.
Rotterdam, 25 november 2016.

Rechtbank Rotterdam,
Sector Bestuursrecht

Beroep tegen beslissing op bezwaar ILT,
Nr. ILT – 2016/82435
Postbus 50.951
3007 BM Rotterdam.

De vereniging Bewoners tegen Vliegtuigoverlast Rotterdam Airport (BTV) wil bij dezen bij de rechtbank Rotterdam beroep instellen tegen het (als bijlage 1 bijgevoegde) besluit van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (IenM), namens deze de Inspecteur Leefomgeving en Transport (ILT)/luchtvaart, van 27 oktober 2016, kenmerk ILT-2016/82435. Bij dit besluit verklaarde IenM het eerdere BTV bezwaar tegen het ILT besluit om niet over te gaan tot handhaving van het aantal nachtvluchten op vliegveld Rotterdam the Hague Airport (RTHA), ongegrond.

Ik dien dit beroep in als voorzitter van de BTV. Ik ben daartoe door de overige bestuursleden van de BTV gemachtigd, overeenkomstig de als bijlage 2 bijgevoegde machtiging.

Het statutaire doel van de BTV is het behoud en de verbetering van het leef- en woonklimaat alsmede de veiligheid voor de bewoners rondom de luchthaven van Rotterdam, en het tegengaan van alle effecten, die als gevolg van deze luchthaven zowel direct als indirect het welzijn van deze bewoners en het milieu kunnen aantasten. De statuten voegen wij als bijlage 3 bij.

Op vliegveld RTHA vinden nachtvluchten plaats. Het zo veel mogelijk voorkómen van (de hinder door) nachtvluchten past binnen onze statutaire doelstelling. De BTV acht zich daarmee belanghebbende in de discussie over nachtvluchten op RTHA.

Bescherming tegen nachtvluchten is belangrijk: de Gezondheidsraad heeft de negatieve gezondheidseffecten van nachtvluchten uitvoerig beschreven in haar aan de regering uitgebracht rapport van 2014: volgens dit adviesorgaan van de regering is er voldoende bewijs dat nachtelijk geluid de slaapkwaliteit en het algemeen welbevinden nadelig beïnvloedt.

De maximaal toegestane hoeveelheid nachtvluchten op RTHA is in de afgelopen jaren vaak onderwerp geweest van discussie in en tussen de gemeenten Rotterdam, Schiedam en Lansingerland, de provincie Zuid Holland (PZH) en het ministerie van IenM.

Hoewel de inzet van de gemeente Rotterdam lange tijd is geweest ‘volledige nachtsluiting’, werd in het zgn. Onderhandelaarsakkoord uit 1998 vastgelegd dat er een ‘zeer beperkte openstelling van RTHA gedurende de nacht zou zijn’, te realiseren door het hanteren van strikte criteria voor RTHA vluchten tussen 23.00 en 7.00u. In 1998 zegde de toenmalige Rotterdamse wethouder Kombrink aan de omwonenden toe dat er geen nachtvluchten zouden komen op het vliegveld, behalve bij calamiteiten.

Rond 2009 speelde de besluitvorming t.a.v. de wijziging van het zgn. Aanwijzingsbesluit RTHA, waarbij de vaststelling van het maximale aantal nachtvluchten op RTHA een cruciaal punt was. Zo bevestigde de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat op 24 april 2009 naar de toenmalige gedeputeerde van de PZH, dat de minister ‘een kader zal hanteren om de omgeving voldoende zekerheid te bieden dat er inzicht en toezicht is op het aantal nachtvluchten’. De minister achtte het ‘van belang om richting de omgeving duidelijk te maken wat het aantal nachtbewegingen is’. 849 nachtbewegingen zou het uitgangspunt daarvoor zijn (brief als bijlage 4 bijgevoegd).
Op zijn beurt bevestigde GS van de PZH op 17 juni 2009 richting voornoemde Minister dat het aantal nachtvluchten niet zal toenemen, en toonde zich ‘blij dat er zicht komt op een aanwijzingsbesluit dat wel gehandhaafd kan worden’.

In de toelichting op de wijziging van het zgn. Aanwijzingsbesluit RTHA werd in 2010 de volgende tekst opgenomen: ‘Bij de uitvoering van het aanwijzingsbesluit zal de minister een afsprakenkader hanteren om de omgeving voldoende zekerheid te bieden dat er inzicht en toezicht is op het aantal nachtvluchten. De invoerset ten behoeve van het MER-alternatief dat de basis vormt voor het besluit (alternatief 4c, met 849 nachtbewegingen) is het uitgangspunt’ (bijlage 5).

In 2011 antwoordde het college van B&W Schiedam aan de raad, dat de trend dat het aantal nachtvluchten toeneemt, en meer bedraagt dan de afgesproken 849, gekeerd zal moeten worden. Schiedam zou bevorderen dat er met de minister in overleg zou worden getreden ‘aangaande maatregelen om het aantal nachtvluchten weer te verminderen tot 849 of minder, conform de afspraak’.

In 2012, ten tijde van een besluit van de ILT omtrent een aanvraag van RTHA voor extra nachtvluchten rond de Olympische Spelen 2012, schrijft de ILT aan RTHA dat ‘het aantal nachtvluchten beperkt wordt tot 849’.

De gemeente Rotterdam, in antwoorden van het college van B&W Rotterdam van 24 januari 2012 op vragen van Groen Links, blijkt zich bewust te zijn van het feit dat de traumahelikopter het aantal nachtvluchten waarmee eerder was rekening gehouden, zal doen toenemen. Genoemd college besluit bij IenM om opheldering vragen. Los hiervan stelt B&W expliciet dat ‘de Inspectie Verkeer en Waterstaat het aantal nachtvluchten controleert’.

Uit antwoorden van GS PZH van 29 januari 2013 op vragen van Groen Links blijkt dat ook de zgn. Bestuurlijke Regiegroep Rotterdam Airport (BRR) zich bewust is van het feit dat door de komst van de traumahelikopter er duidelijkheid nodig is over de verhouding met het streefgetal van 849 nachtvluchten op RTHA: de BRR besluit op 14 januari 2013 om aan het ministerie te vragen ‘hoe zij aankijkt tegen en omgaat met het streefgetal van 849 nachtvluchten in relatie tot de extra nachtvluchten van de traumahelikopter’.

In april 2013 antwoordde de Staatssecretaris van IenM aan de BRR. Gemeld werd dat bij het vaststellen van het streefgetal van 849 nachtvluchten, de inzet van de traumahelikopter niet was voorzien. Het aantal nachtvluchten op RTHA was in 2011 en 2012 boven het maximum streefgetal van 849 gekomen. De Staatssecretaris achtte het niettemin wenselijk het streefgetal van 849 als uitgangspunt te blijven hanteren voor het totale gebruik op de luchthaven in de nachtperiode.

Ook in 2015 nog, in antwoorden van GS PZH van 30 juni 2015 op vragen van Groen Links, bevestigde GS van PZH nog ‘dat er ruimte is voor 849 nachtvluchten’ (bijlage 6).

De BTV besluit om op 9 februari 2016 de Staatssecretaris van IenM om opheldering te vragen. Het aantal nachtvluchten op RTHA blijkt immers in de loop der jaren gestaag toe te nemen, en de 849 inmiddels steeds forser te overstijgen. De BTV vraagt o.a. om handhaving door de ILT. De komst van de traumahelikopter heeft niet geleid tot een herijking van de gemaakte afspraak van maximaal 849 nachtvluchten, zelfs niet tot een discussie daarover. Een vraag had immers kunnen zijn of de traumahelikopter niet geaccommodeerd had moeten worden binnen het totaal van de afgesproken 849 nachtvluchten, onder vermindering van andere soorten nachtvluchten op RTHA. Voor de BTV is die vraag nog immer actueel.

Op 19 april 2016 krijgt de BTV een uitvoerig antwoord van IenM. IenM meldt o.a. dat het aantal van 849 nachtvluchten in het wijzigingsbesluit (inmiddels vervangen door de zgn. Omzettingsregeling) niet is vastgelegd. Voorts introduceert IenM binnen de categorie nachtvluchten, twee subcategorieën, te weten ‘reguliere nachtvluchten’ en ‘spoedeisende nachtvluchten (waaronder de traumahelikopter)’. Het aantal ‘reguliere nachtvluchten’ zou onder de afgesproken 849 zijn gebleven. Gesteld werd voorts dat de ILT niet op het aantal nachtvluchten handhaaft. Wat betreft het aantal nachtvluchten gaat IenM er van uit dat ‘de regio
het aantal nachtvluchten zal bezien’. Van de ILT zouden wij nog een besluit krijgen op ons verzoek tot handhaving,

Het bevreemdt de BTV dat er nu ineens twee categorieën nachtvluchten zouden zijn. De op RTHA van toepassing zijnde wetgeving (de zgn. uitzonderingen op het nachtvluchtverbod) kent deze tweedeling in het geheel niet.

Omdat IenM naar ‘de regio’ verwijst om het aantal nachtvluchten te bezien, schrijft de BTV op 11 mei 2016 de BRR aan, o.a. met het verzoek om aan te geven welke uitgangspunten zij hanteert voor het aantal nachtvluchten op RTHA. Eerst op 6 oktober 2016 krijgt de BTV van de BRR antwoord. Geen inhoudelijk antwoord op de door de BTV gestelde vraag, maar een procedureel antwoord: de BRR verwijst terug naar het rijk, dat hiervoor verantwoordelijk is. De BRR verwijst voorts naar het inmiddels gestarte proces (i.c. de aangestelde verkenner) om te bezien of er in de regio bestuurlijk draagvlak is voor evt. uitbreiding van RTHA. En dat in dat kader ook de nachtvluchten zullen worden bezien. Dat laatste bevreemdt de BTV, want in elk der groeiscenario’s die RTHA heeft laten onderzoeken, en waarop de verkenner zich concentreert, blijft het aantal nachtvluchten ongewijzigd. Desalniettemin heeft de BTV een vraag op dit punt recent neergelegd bij de verkenner.

Op 11 juli 2016 bericht de ILT aan de BTV het voornemen te hebben om het BTV verzoek tot handhaving van de 849 nachtvluchten af te wijzen en stelt de BTV in de gelegenheid om terzake een zienswijze in te dienen. Op 20 juli 2016 dient de BTV zijn zienswijze in. In die zienswijze ontkent de BTV niet dat het aantal nachtvluchten niet in de wetgeving is vastgelegd, maar vraagt welke waarde de BTV dan mag hechten aan hetgeen in de (boven geciteerde) toelichting op de wetgeving is opgenomen, en aan de (eerder geciteerde) mededeling van de ILT dat het aantal nachtvluchten op RTHA beperkt is tot 849.

Op 18 augustus 2016 wijst de ILT het handhavingsverzoek van de BTV af. Uitgangspunt voor het aantal nachtvluchten is nog steeds 849, maar daarbij was geen rekening gehouden met de traumahelikopter. Zonder traumahelikopter is het aantal nachtvluchten onder de 849 gebleven.

Op 6 september 2016 dient de BTV een bezwaarschrift in tegen dit besluit. De BTV herhaalt dat er na de komst van de traumahelikopter zijns inziens op zijn minst een bestuurlijke discussie had moeten plaatsvinden of, en zo ja in welke mate, de eerdere afspraak van 849 nachtvluchten aanpassing zou behoeven. Uit alle boven geciteerde informatie kan naar de mening van de BTV worden afgeleid dat het aantal van 849 nachtvluchten een majeure juridische status heeft. Meerdere keren is gesteld dat er op dat aantal toezicht of controle zou zijn.

Op 27 oktober 2016 verklaart IenM/ILT het bezwaarschrift ongegrond. Het aantal van 849 nachtvluchten is niet in de van kracht zijnde regeling opgenomen, en maakt daarmee geen onderdeel uit van de handhaving door de ILT. De ILT schat de handelswijze van de BTV in die zin goed in, dat het de BTV gaat om handhaving van die 849 nachtvluchten, maar dat het de BTV zeker ook gaat om aan alle betrokken overheidspartijen duidelijk te maken dat beloftes door de ILT niet kunnen worden gehandhaafd. De gemaakte afspraak dreigt een dode letter te worden.

De BTV stelt beroep in tegen deze ongegrondverklaring van haar bezwaarschrift. Zijns inziens is in de loop van de afgelopen jaren, door alle betrokken overheidsinstanties, meerdere malen, expliciet de stellige indruk gewekt dat er (in totaal) maar maximaal 849 nachtvluchten op RTHA zouden worden toegestaan, en dat dat aantal zou worden gehandhaafd/gecontroleerd. Ook al is dat aantal (nog steeds) niet in de wetgeving zelf neergelegd.

Al met al vindt de BTV dat hij ervan heeft mogen uitgaan dat de 849 nachtvluchten gehandhaafd blijven. Zoals hiervoor is aangegeven blijkt uit de brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat, de heer Eurlings, van 24 april 2009, dat het uitgangspunt is het aantal van 849 nachtbewegingen. Verderop wordt in de brief gesteld “Uitgaande van dit aantal zal het nachtelijk gebruik blijvend worden gemonitord(..)”. Er is dan ook sprake van een concrete, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging (zij bijvoorbeeld ABRvS 22 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8834, r.o.2.3.1; ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2004, r.o. 4.1.). De BTV heeft op goede gronden mogen vertrouwen op het door de Minister gewekte vertrouwen, hetgeen zich openbaart door voornoemd schrijven. De BTV heeft haar verwachtingen dan ook ontleend aan onder meer de toezegging van de Minister, hetgeen nagevolgd wordt door andere overheden. Het aantal van 849 wordt verder door ILT in 2012 onderschreven in haar schrijven aan de RTHA, alsmede blijkt uit het antwoord van de Staatssecretaris van IenM aan BBR, d.d. april 2013, dat het streefgetal 849 nachtvluchten is. Sterker nog, ook op dat moment stelt de voornoemde staatssecretaris dat het niettemin wenselijk is het streefgetal van 849 als uitgangspunt te blijven hanteren voor het totale gebruik op de luchthaven in de nachtperiode. Al deze aspecten vormen toezeggingen die leiden tot verwachtingen; de BTV heeft uit mogen gaan van het aantal van 849 nachtvluchten en heeft ervan uit mogen gaan dat dit aantal door ILT wordt gehandhaafd.

Zoals hiervoor is aangehaald is bescherming tegen nachtvluchten – zo stelde de Gezondheidsraad – belangrijk. Er is voldoende bewijs dat nachtelijk geluid de slaapkwaliteit en het algemeen welbevinden nadelig beïnvloedt. De (toekomstige) bewoners leiden schade of gaan schade leiden, omdat door ILT verzuimd wordt om handhavend op te treden. Hoe meer nachtvluchten, dan de toezeggingen van o.a. de Minister (849 nachtvluchten), des te meer schade de (toekomstige) bewoners gaan ondervinden aan hun gezondheid en leefmilieu. Thans leiden de huidige bewoners al (gezondheids)schade door de toename van de nachtvluchten.

Het aantal nachtvluchten neemt toe en blijft toenemen, hetgeen indruist tegen hetgeen de Minister e.a. hebben gesteld – als hiervoor omschreven - , zonder dat sprake is van een vorm van belangenafweging. Het stellen dat slechts gehandhaafd wordt op basis van grenswaarden, waarmee de eigen materiële norm als neergelegd in onder andere de brief van de Minister (849 nachtvluchten) terzijde wordt geschoven en dus niet in acht wordt genomen vinden wij strijdig met artikel 8 EVRM (EHRM 2 oktober 2001, NCJM – Bulletin 2002, p. 154 e.v. m.nt. Van Gestel en Verschuuren, EHRM 8 juli 2003, AB 2003, 445). Uit de uitspraak van het EHRM blijkt dat zij in het kader van artikel 8 EVRM bijzonder kritisch is wanneer staten eigen procedurele en materiële (milieu) normen in een zaak niet in acht nemen. Het vinden van het juiste evenwicht en het in stand laten en houden tussen rechten en belangen van bewoners die hinder ondervinden en de rechten van anderen in de maatschappij, zoals de verleners van die nachtelijke luchtvluchten, ontbreekt. De BTV en bewoners zien in het aantal van 849 nachtvluchten het getal dat voornoemd evenwicht dient, maar dat dus door ILT terzijde wordt geschoven. Dát aspect achten wij in strijd met artikel 8 EVRM. Daarnaast ziet de strijdigheid op artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Het zou naar de mening van de BTV niet zo mogen zijn, dat na alle jarenlange discussie en toezeggingen dit debat eindigt met niets resp. met vnl. apathische en procedurele opstellingen, met opeenvolgende verwijzingen naar elkaar, terwijl de omwonenden niet de bescherming krijgen die was afgesproken en beloofd.

Wij verzoeken u om ons beroep gegrond te verklaren, het door ons bestreden besluit van ILT te vernietigen en verweerder te veroordelen in de vergoeding van de proceskosten.

Met vriendelijke groet,

Hubert van Breemen,
voorzitter

Bijlagen.

Bijlage 1 Besluit IenM/ILT van 27 oktober 2016
Bijlage 2 Machtiging
Bijlage 3 Statuten BTV
Bijlage 4 Brief minister VenW aan PZH van 24 april 2009
Bijlage 5 Toelichting op wijziging aanwijzingsbesluit RTHA 2010
Bijlage 6 Antwoord GS PZH van 30 juni 2015 aan Groen Links vervolgvragen RTHA.